Sa oled siin

9.12.2021 Riigikogus olulise tähtsusega riikliku küsimuse „Kõrghariduse roll, kvaliteet ja rahastamise alused“ arutelul

Minister Liina Kersna: 

Head riigikogu liikmed,
Austatud rektor Toomas Asser

Selleks, et probleeme lahendada, peab neid esmalt tunnistama. Kas me tunnistame, et kõrghariduse rahastamisega on meil probleem?

Kõrghariduse kulud osakaaluna sisemajanduse kogutoodangust on meil langenud 1,4%-lt ühele. Täpse numbri 2020. aasta kohta saame selle aasta lõpus. Haridusleppe osapooled on toonud välja, et kõrgharidusse peaks suunama 1,5% sisemajanduse kogutoodangust. Sel juhul on kõrghariduses puudu suurusjärk 100 miljonit eurot. Seega olukorras, kus kõrgharidussüsteem peab otsima lahendusi, kuidas koolitada piisavalt õpetajaid, insenere ja õdesid, kuidas tagada võimalikult mitmekesine eestikeelne kõrgharidus ning akadeemiline järelkasv, on õigustatud küsimus meie kõrgharidussüsteemi rahastamismudeli jätkusuutlikkusest.

2013. aastast kehtiv kõrghariduse rahastamise põhimõte, kus õppimine eestikeelsel õppekaval täiskoormuses on üliõpilase jaoks tasuta, on taganud kõigile motiveeritud üliõpilastele võimaluse omandada kvaliteetne kõrgharidus võrdsetel alustel. Avalik-õiguslikes ülikoolides ja riigi rakenduskõrgkoolides õpib tasuta õppekohtadel rohkem üliõpilasi kui reformieelsel ajal ning seda ka olukorras, kus üliõpilaste koguarv on demograafilistest muudatustest tulenevalt oluliselt langenud.  

Suurim valdkondade kokkutõmbamine on toimunud ärinduses, halduses ja õiguses, mis olid enne reformi suurimad üliõpilaste arvuga valdkonnad. Samas on suutnud IKT- valdkond üliõpilasi enam kui kahekordistada. Oluliselt on kasvanud ka tervise valdkonna osakaal. Samas maksab ka nn tasuta kõrghariduse tingimustes viiendik ärinduse, halduse ja õiguse valdkonna üliõpilastest oma õpingute eest. Selles valdkonnas on enim välisüliõpilasi ning palju ingliskeelseid õppekavasid, aga samuti pakutakse osakoormusega õpet.

Kõrgharidussüsteem on muutunud efektiivsemaks. Kõrgharidust pakkuvate koolide arv on vähenenud kolmandiku võrra ja nende tegevus on muutunud tõhusamaks –  suurenenud on lõpetajate arv, sealhulgas paranenud nominaalajaga lõpetamine. Samuti õpetavad kõrgkoolid rohkem oma vastutusvaldkondades. Kõik kõrgkoolid on tulemusrahastamise kehtimise perioodil seadnud fookust oma vastutusvaldkondadele. Näiteks Eesti Kunstiakadeemia ja Eesti Muusika- ja Teatriakadeemia õpetavad 100%-liselt oma vastutusvaldkondades. Üle 95% vastuvõetuid on vastutusvaldkonna õppekavadel ka Tallinna Tehnikaülikoolis ja Tartu Ülikoolis. 

Olulised on nii kõrgharidusõppe efektiivsus kui ka kvaliteet. Lisaks peab kõrgharidusõpe olema piisavalt mitmekesine ja pandlik ning vastama ühiskonna, sealhulgas tööturu ootustele.

Head rahvasaadikud,

rahvusvahelises võrdluses on Eesti avaliku sektori kõrghariduskulud nii osakaaluna sisemajanduse kogutoodangust kui üliõpilase kohta meiega võrreldavates riikides kõige väiksemad. Põhjamaad ja Austria, kus on Eestiga võrreldav kõrgharidussüsteem, panustab avalik sektor üliõpilase kohta enam kui kaks korda rohkem. OECD andmetel tuli 2018. aastal Eesti kõrgkoolide hariduskulutustest üle 80% avalikust sektorist, 11% ettevõtetelt ja 6% kodumajapidamistelt. 

Valdav osa meie lähiriikidest Põhja- ja Kesk-Euroopas pakuvad esimest kõrgharidust omandavatele üliõpilastele seda tasuta või väikese, kuni 100 euro suuruse administratiivtasu eest. Tasuta on kõrgharidus lisaks Eestile ka Soomes, Taanis, Rootsis ja Norras, aga ka Austrias, Maltal, Küprosel ja Kreekas. Mõned neist riikidest on kehtestanud tasu kõrghariduse II astmel, mõned küsivad tasu nominaalaja ületamise eest. 

Kuni 1000 euro suurune õppemaks valdavale osale üliõpilastest kehtib Belgias, Portugalis, Prantsusmaal, Luksemburgis ja Islandil. Kuni 3000 eurone õppemaks on Iirimaal, Itaalias, Ungaris, Hollandis, Šveitsis ja Liechtensteinis. Mitmed neist riikidest kasutavad võimalust, et teatud valdkondades maksavad üliõpilased õppemaksu soodsamatel tingimustel (nt õpetajakoolituse valdkonnas Hollandis) või on õppemaksust vabatatud sotsiaal-majanduslikel põhjustel (nt vajaduspõhise õppetoetuse saajad Belgias). 

Kõrgema õppemaksuga riigid nagu Ühendkuningriik, Iirimaa ja Holland panustavad hariduskulutustest Eestiga võrreldes oluliselt suurema osa üliõpilastele makstavatele toetustele. Eurostati 2018. aasta andmetele tuginedes moodustasid need Ühendkuningriigis hariduskulutustest 65%, Iirimaal 34% ja Hollandis 33%. Eestis samal ajal vaid 4,4%.

Üliõpilastele mõeldud õppetoetuste süsteem on kõrgharidussüsteemi üks osa ning see sõltub sellest, kas kõrgharidusõpe on valdavalt tasuta või tasuline. 
Meil on kõrgkoolidele õppetoetuste ja stipendiumide maksmiseks eraldatav summa püsinud ligikaudu 13 miljoni euro juures alates õppetoetuste süsteemi kehtestamisest, sest kogu kõrgharidusele lisandunud raha on suunatud tasuta kõrghariduse säilitamisele. Seetõttu on ka üliõpilaste toetussummad püsinud viimased kaheksa aastat samad. Vajaduspõhise õppetoetuse kehtestamisel lähtuti töötasu alammäärast, mis 2012. a oli 290 eurot. Lõppeval aastal on töötasu alammäär tõusnud aga 584 euroni. Ka need numbrid annavad märku lisaraha vajadusest süsteemis.

Head kuulajad,

pikemat perspektiivi silmas pidades peab jätkuma arutelu kõrghariduse alternatiivsete rahastamismudelite teemal. Suures plaanis on Eesti ees lisaraha kaasamisel kolm valikut. Kui jätkata mudeliga, kus suurema osa kõrgharidusõppe kuludest katab jätkuvalt riik, kuid üliõpilased maksaksid nt 100 eurot kuus õppemaksu, on täiendavad kulud toetussüsteemile madalamad. Mõelge näiteks lasteaia kohatasu suurusele. See mudel võiks tuua süsteemi täiemahulisel rakendumisel kuni 25 miljonit eurot. 

Mis on sellise süsteemi plussid?

• See süsteem annab võrdsemad võimalused kõrgharidusõppele erineva taustaga üliõpilastele. 
• Süsteemi positiivseks küljeks on ka see, et omavastutus sunnib põhjalikumalt oma otsuseid läbi mõtlema ning mitte kergekäeliselt eriala valima.
• Samuti suureneb motivatsioon kiiremini lõpetada, kui igal aastal tuleks midagi selle eest maksta. 
• Sarnane süsteem kehtib paljudes Euroopa riikides, mis vähendab noorte motivatsiooni minna välismaale kõrgkooli vaid seetõttu, et seal on õppimine odavam ja tagatiste süsteem parem.

• Miinusena võib välja tuua, et tõenäoliselt väheneb mõnevõrra sisseastumine, eriti mõjutab see erialasid, mis ei ole niigi populaarsed. Nendel erialadel tuleb pakkuda õppuritele sellisel juhul täiendavaid stiimuleid, olgu selleks näiteks stipendiumid õppemaksuvabastuseks vms.
• Osa sihtrühmast, näiteks vajaduspõhist õppetoetust saavad üliõpilased, tuleb vabastada õppemaksust. 

Olulise mõjuga omavastutuse korral on üliõpilaste kanda oluliselt suurem summa, mis võib olla kehtestatud erinevalt vastavalt õppevaldkondadele, kuid arvestuslikult keskmiselt 3000 eurot õppeaastas. Õppemaksud võivad tuua kõrgharidusse kuni 60 miljonit eurot lisaraha.

Mis on selle süsteemi tugevused?

• Osa kõrgharidussüsteemi ülalpidamise kuludest katavad need, kes sellest otseselt kõige rohkem kasu saavad, ehk üliõpilased.
• Suureneb kõrgharidussüsteemi efektiivsus, õppima asuvad teadliku valiku teinud õppurid, kelle motivatsioon õigeaegselt lõpetada on suurem.
• Laenutingimuste seadmisega on võimalik suunata õpivalikuid, näiteks on võimalik pakkuda õppelaenu tagastust, kui suundutakse pärast lõpetamist tööle õpitud erialale.
 
Peamiste nõrkustena saab välja tuua:
• Negatiivse mõju kõrghariduse ligipääsule. Sisseastumine kõrgharidusõppesse, eriti vähempopulaarsetele erialadele võib esialgu langeda kuni kolmandiku võrra.
• Oluliselt kasvavad riigi kulud üliõpilaste toetussüsteemile. 
• Kasvab kõrgkoolide motivatsioon avada rohkem õppekohti suhteliselt väiksemate kuludega, kuid populaarsetel erialadel. 
• Lähiriikides on võimalik tasuta õppida ning just nutikamate noorte Eestis hoidmiseks on vaja lisamotivaatoreid, sest neil on lihtsam langetada otsus minna piiri taha õppima. 

Kolmas eraraha kaasamise variant on varasematel õpitulemustel põhinev ligipääs tasuta kõrgharidusele ehk riikliku koolitustellimuse süsteem.

Selline süsteem kehtis meil kuni 2013. aastani, mis võimaldas kõrgkoolidel piiramatult avada tasulisi õppekohti valdkondades, kus oli turu nõudlus, ja riik tellis teatud arvu tasuta õppekohti õppekavade kaupa. OECD eksperdid soovitasid juba 2007. aastal Eestil sellisest süsteemist loobuda. Mudel, kus tasuta ligipääs kõrgharidusele on tagatud lähtuvalt varasematest tulemustest, on säilinud Euroopa riikidest veel Lätis, Leedus, Põhja-Makedoonias, Serbias, Rumeenias. 

Kunagise süsteemi juurde tagasi tulemine võib lisada kõrgharidusse ligikaudu 20 mln eurot arvestades, et 2012. aastaga võrreldavas mahus ei õnnestuks tasulisi õppekohti avada mitmetes valdkondades nt haridus, IKT, tehnika ja tootmine ning tervis.

• Positiivsena võib välja tuua, et teatud erialadel saavad kõrgkoolid teenida lisaraha ning see motiveerib kõrgkoole kiiresti reageerima  turu nõudlusele ja tööturu vajadustele.
• Tasulistel tugeva konkurentsiga erialadel võib kasvada üliõpilaste nõudlikkus.

• Oluliseks miinuseks on see, et osadel kõrgkoolidel ja erialadel puudub lisaraha teenimise võimalus. Plahvatuslikult kasvab populaarsete erialade õpetamine.
• Süsteem toob kaasa kõrgharidusele ligipääsu halvenemise. 
• Riikliku koolitustellimuse mudeli rakendamine andis kogemuse, et hoolimata riiklikust koolitustellimusest tasuta õppekohtadele, ei suutnud kõrgkoolid tagada tellitud mahus lõpetajaid.
• Varasemast kogemusest lähtuvalt võib probleemkohana välja tuua ka ohu, et kujunevad erinevad kvaliteedistandardid tasuta ja tasulistele õppuritele.

Need muudatused oleksid põhimõttelised muutused, aga mida me saaksime teha kohe, et eraraha tänase süsteemi juures rohkem kaasata?

Kõrgharidussüsteemis on võimalik tänasest paremini ressursse kasutada täpsustades tasuta kõrgharidusõppe tingimusi. Muudatused vajavad kõrgharidusseaduse muutmist, kuid seda on võimalik teha kehtiva tasuta kõrgharidusõppe põhimõttele kindlaks jäädes.

Esmalt on võimalik piirata samal kõrghariduse astmel tasuta õppimise võimalusi. Kehtiva regulatsiooni kohaselt on võimalik uuesti õppima asuda pärast õppekava kolmekordse nominaalkestuse möödumist. Magistriõppe puhul tähendab see nt, et kuue aasta pärast on taas õigus asuda tasuta õppima. Orienteeruvalt 9% õppuritest on sellised, kes omandavad tasuta mitmendat korda kõrgharidust ning võtavad seega ära õppekohad nende eest, kes võiksid tasuta esimest korda õppida.

Teiseks tasub kaaluda nn ümbermõtlemise aja piiramist – kehtiv seadus võimaldab õpinguid korduvalt katkestada ning tasuta uuesti alustada kui õppekava nominaalkestusest on läbitud vähem kui pool. Võimalik on vähendada ümbermõtlemise aega või sätestada piirang tasuta semestritele.

Lisaks on mõistlik mitte võimaldada samaaegset õppimist mitmel õppekaval või mitmes kõrgkoolis – ka siin kehtib praegu põhimõte, et kuni ühel õppekaval ei ole möödunud pool nominaalkestusest, ei ole õppekulude hüvitamist alust nõuda ka teisel õppekaval või  teises kõrgkoolis.

Esimene väljapakutud muudatus vabastaks sama ressursi juures rohkem õppekohti neile, kes asuvad vastaval astmel esimest kõrgharidust omandama. Teised kaks ei too juurde olulises mahus lisaraha, kuid suunavad üliõpilasi põhjalikumalt kaaluma, mida õppima asutakse, või eriala mittesobivuse korral kiiremini katkestama.  

Ka kehtivas õigusruumis on mitmeid võimalusi eraraha kaasamiseks, mis oleksid suunatud eelkõige töötavale inimesele, näiteks   

• ainult osakoormusega pakutava õppe laiem lubamine – õppekavade avamine ainult osakoormusega ehk ilma täiskoormusega õppe võimaluseta on täna erandlik ja tuleb vastavalt kõrgharidusseadusele kokku leppida ministeeriumiga sõlmitavas halduslepingus. Kehtivates halduslepingutes oli selliseid erandeid kokku lepitud viis, kuid arvestades kasvavat vajadust paindlike õppimisvõimaluste järele, on mõistlik selliseid võimalusi rohkem pakkuda. 

• Kõrgkoolid saavad pöörata rohkem tähelepanu välisüliõpilastelt õppeteenustasu küsimisele, sealhulgas kehtestades kõrgema hinna kolmandate riikide kodanikele.

• Kõrgkoolid on juba asunud pakkuma suuremas mahus täiendusõpet ning on töötanud välja tasulisi mikrokraadiprogramme, mis pakuvad töötavale inimesele võimaluse keskenduda just antud hetkel neile olulistele pädevustele, kuid hiljem siiski jõuda juurde õppides ka kraadi kaitsmiseni. Mikrokraadid on õppijate poolt väga hästi vastu võetud.  

Kõrgkoolid saaksid paremini ära kasutada seaduse esmast mõtet, et nõudlik täiskoormusega õpe peab olema tasuta, aga nendelt, kes soovivad õppida osakoormusega, saaks küsida õppeteenustasu. 

Lisaraha kaasamiseks tasub kaaluda ka enne 2011. a kehtinud korra taastamist, kus kõrgkoolidele tehtavad annetused ja kingitused olid nii juriidiliste kui füüsiliste isikute jaoks tulumaksusoodustusega. Riiklike maksupoliitiliste meetmetega on võimalik mõjutada nii eraisikute kui eraettevõtete panuse suurendamist kõrgharidusse.

Head kuulajad, kokkuvõtteks.
Kõrghariduse rahastamine ja kõrghariduse tulevik laiemalt vajab jätkuvat ühiskondlikku diskussiooni. Nii nagu ütleb Arenguseire Keskus Riigikogu toetusrühma raportis: kõrgharidussüsteemil seisavad ees struktuursed väljakutsed – oma väärtuse säilitamiseks peavad kõrgkoolid muutuma märksa paindlikumaks ja uutele karjääriootustele vastavamaks. Haridus- ja Teadusministeerium jätkab lahenduste otsimist valdkonna sees, kuid oluline on ka ühiskondlik kokkulepe, et kõrgharidussüsteem saaks pakkuda lahendusi Eesti riigi ees seisvatele probleemidele.

Suur tänu rektorite nõukogule, kes on sel teemal tõsiselt kaasa mõelnud ja panustanud. Suur tänu teaduspoliitika komisjonile ning teadus- ja arendusnõukogule, kes samuti on andnud väärtuslikku tagasisidet. Ja väga suur tänu Riigikogus moodustatud kõrgharidusteemalisele toetusgrupile ning selle eestvedajale, Margit Sutropile, kes väga sisuliselt aitab leida lahendusi Riigikogu tasandilt. Seda ilmestab ka 80-leheküljeline spetsiaalselt tänaseks päevaks välja antud raport. 

Suur tänu. Vaid üheskoos leiame parima lahenduse. Aitäh.